ديوان المظالم بين الدستور والقانون دراسة مقارنه

المقدمة :
إن المقصود بديوان المظالم انه المكان الذي يقدم اليه صاحب المظلمه مظلمته ويناجي من خلالها ولي الامر طلبا لانصافة من ظلم يعتقد انه اصابه او وقع عليه او على أحد افراد اسرته . هذا الذي اشرنا اليه اول من انتهجه هو الخليفة العادل عمر بن عبدالعزيز الذي يقال انه تولى هذا الامر بنفسه أما الخليفة هارون الرشيد فإن ديوان المظالم تولاه قاضي القضاه اما في الدولة العثمانية فإن الخليفة في الاستانه نظم اعمال الديوان من خلال نظام جمع بين الحداثة في اسلوب التطبيق واساس النظام أخذ من الفقه الاسلامي وطبقت الكثير من مواد مجلة الاحكام العدلية وبقي هذا الامر الى عام 1892 في عهد السلطان سليم الثاني أي الى قرب نهاية الدولة العثمانية وكان ذلك تحت الاشراف المباشر من قاضي القضاه في الدولة العثمانية.

اما في اوروبا فلا يوجد بصريح النص قانون لديوان المظالم ولكن هناك هيئات المجتمع المدني والنقابات ولجان حقوق الطفل والمرأه وقوانين حماية العمال ومجالس حقوق الانسان التي انتشرت بشكل يدعو للريبه والمبالغ التي تنفق في سبيل ذلك كل هذه الامور مجتمعه جعلت من وجود ديوان المظالم امرا ليس بالضرورة طالما ان هناك جهات اخرى تسعى لرفع الظلم .

ما ينطبق على اوروبا ينطبق على الكثير من دول العالم التي اخذ المجتمع دورة في الدفاع عن الحقوق الاساسية والتبعيه للانسان والموظف والعامل .

هناك مقوله ان دولة السويد طبقت نظام وقانون ديوان المظالم واخذت بهذه الفكرة من خلال رد الجميل للدولة العثمانية التي استضافت الملك السويدي تشارلز الثاني عشر واعادته الى ملكه عام 1805 المهم في هذا الامر ان ديوان المظالم ليس من مستحدثاث الفكر الغربي ولكنه من ينبوع الفكر الاسلامي .

اما في الاردن ومع صدور القانون رقم11 لسنة 2008 والذي اقره مجلس الاعيان والنواب بمقتضى المادة 31 من الدستور الاردني ويعمل به من تاريخ نشره في الجريده الرسمية . والذي اشتمل على رئيس الديوان وصلاحياته وواجباته وشروط تعينه ومساعديه والموظفين العاملين في الديوان وفق احكام المواد 4 و5 و6 من قانون ديوان المظالم الاردني وعليه ستكون هذه الدراسه وفق البعد الاول الداخلي الذي يتمثل فيمايلي :
أولا : مهام الديوان وفق احكام المادة 12 و14 من قانون ديوان المظالم
ثانيـــا : مقارنه مهام الديوان مع صلاحيات محكمة العدل العليا .
ثالثـــا : مقارنه مهام الديوان مع صلاحيات ديوان المحاسبه .
خامسا: مقارنه مهام الديوان مع مهام المركز الوطني لحقوق الانسان
سادسا: مهام الديوان ومدى توافقها او تعارضها مع الدستور الاردني .
والبعد الثاني الدولي فهو قانون ديوان المظالم في المملكة العربية السعودية :
أولا : ديوان المظالم
تنص المادة 12 من قانون ديوان المظالم رقم 11 لسنة 82 على مايلي :
يتولى الديوان المهام والصلاحيات التالية :-
أ- النظر في الشكاوى المتعلقة بأي من القرارات او الاجراءات او الممارسات او افعال الامتناع عن أي منها
الصادرة عن الادارة العامة او موظفيها ولا تقبل أي شكوى ضد الادارة العامة اذا كان مجال الطعن بها قائماً قانونا
امام أي جهة ادارية او قضائية اواذا كان موضوعها منظوراً امام أي جهة قضائية او تم صدور حكم قضائي فيها .
ب- التوصية بتبسيط الاجراءات الادارية لغايات تمكين المواطنين من الاستفادة من الخدمات التي تقدمها الادارة
العامة بفاعلية ويسر وذلك من خلال ما يقدم اليه من شكاوى بهذا الخصوص.

بالتدقيق في هذا النص وفق الفقرة (أ ) فإن اختصاص ومهام ديوان المظالم تنحصر في النظر في الشكاوى المتعلقة بأي من القرارات أو الاجراءات أو الممارسات أو افعال الامتناع عن أي منها الصادرة عن الادارة العامة أو موظفيها .
اذا الشق الاول يتعلق في قرارات وإجراءات وممارسات وحالات الامتناع والشق الثاني يتعلق أن تلك الافعال يشترط ان تصدر من اشخاص الادارة العامة أو موظفيها .

اما القيد المهم في هذا النص فجاء ((ولا تقبل أي شكوى ضد الادارة العامة اذا كان مجال الطعن بها قائماً قانونا أمام أي جهة ادارية او قضائية او اذا كان موضوعها منظورا امام أي جهة قضائية أو تم صدور حكم قضائي فيها )) .
هنا القيد جاء بصريح النص من انه لا يمكن اعماله اذا كان الامر يمكن الطعن فيه امام القضاء او الادارة .
بمعنى ان التظلم لا يمكن تقديمه الى القضاء اذا كان هناك فرصة للطعن امام القضاء المدني والجزائي والاداري على حد سواء وكذلك التظلم لدى الادارة اذا كان قانون الادارة العامة ونظام العمل فيها يسمح وعلى سبيل المثال الاعتراض على القرارات الادارية التمهيدية او حالات الاعتراض على التقارير السنوية او ما شابه فإنه لا يمكن للموظف ان يتقدم بتظلمه الى ديوان المظالم اذا كانت مظلمته ضمن الحدود التي رسمها القانون واشرنا اليها.

أما موضوع ان يكون الامر منظورا امام القضاء فهذا تحصيل حاصل لا يصح الطعن في أمر معروض على القضاء وهذا الامر مستقر قضاءا وادارة .
اما الفقرة ب من المادة 12 حالة التوصيه بتبسيط الاجراءات الادارية لغايات تمكين المواطنين الاستفاده من الخدمات التي تقدمها الادارة بيسر وفاعليه .
هذه الفقرة ومع ما تنطوي عليه فهي فكره جيده من اجل الخروج من الروتين القاتل لبعض الادارات الا ان النص جاء عاجزا جدا عن حالة اجبار الادارة للتسهيل على المواطنين هذا النص بحاجة الى تفعيل من خلال الانظمة بحيث تكون قرارات الديوان ملزمه للادارة مع ان الفقرة ( د) من المادة 15 أعطت الحق لرئيس ديوان المظالم مخاطبة رئيس الوزراء ووضعه بصورة عدم تعاون الدائرة معه في موضوع البيانات والمعلومات التي يرغب الاطلاع عليها والسؤال يثور هنا ما هي الاجراءات اللازمة التي سيقوم دولة رئيس الوزراء بها مع ملاحظة غاية في الاهمية عبء المسؤوليه الملقاه على عاتق رئيس الوزراء رئيس السلطة التنفيذية؟؟؟

اما المادة 14 والتي جاء فيها : أ - يحق لأي متضرر من اي من قرارات الادارة العامة او الاجراءات او الممارسات او افعال الامتناع عن أي منها ان يتقدم بالشكوى في مواجهة الادارة العامة امام الديوان وفقاً للاحوال والاجراءات المبينة في هذا القانون .ب- يباشر الديوان التحقق من الشكاوى والتظلمات المقدمة اليه بموجب نموذج معتمد لهذه الغاية يشتمل على موجز عن وقائعها واسبابها والجهة التي اصدرتها معززا بالوثائق والمستندات المؤيدة لها ان وجدت على ان يكون هذا النموذج موقعا من مقدم الشكوى او ممثله القانوني .ج- يصدر رئيس الديوان قراره بقبول الشكوى المقدمة اليه او رفضهــا على ان يكون قراره معللا ومسببا في أي من الحالتين.

هذه المادة رسمت طريق التظلم من حيث الحق في تقديم الشكوى وفق النموذج المعتمد ومباشرة الديوان للتحقيق بالشكوى والبينة التي يجب ان تقدم معززه بالوثائق والمستندات المؤيده والجهة التي اصدرتها وأن يكون موقعا من المشتكي او من يمثله قانوناً.

ثانيا : محكمة العدل العليا :
على ضوء ما ورد بالمادة 100 من الدستور الارني والتي جاء فيها )) تعين أنواع المحاكم ودرجاتها وأقسامها واختصاصاتها وكيفية إدارتها بقانون خاص على أن ينص هذا القانون على إنشاء محكمة عدل عليا )).
وبالرجوع الى قانون محكمة العدل العليا رقم 12 لسنة (1992) وتعديلاته رقم 2 لسنة 2000 وتحديدا المادة 9 منها والتي جاء فيها (( تختص المحكمة دون غير ها في الطعون المقدمة من ذوي المصلحة والمتعلقه بما يلي : 1- الطعون بنتائج انتخابات مجالس الهيئات التالية:-البلديات، غرف الصناعة والتجارة والنقابات، والجمعيات والنوادي المسجلة في المملكة ، وفي سائر الطعون الانتخابية التيتجري وفق القوانين والانظمة النافذة المفعول.2- الطعون التي يقدمها ذوو الشأن في القرارات الادارية النهائية الصادرة بالتعيين في الوظائف العامة او المتعلقة بالزيادةالسنوية، او بالترفيع او بالنقل او الانتداب او الاعارة.3- طلبات الموظفين العموميين بالغاء القرارات النهائية الصادرة باحالتهم على التقاعد او الاستيداع او بفصلهم من وظائفهماو فقدانهم لها او ايقافهم عن العمل بغير الطريق القانوني.4- طلبات الموظفين العموميين بالغاء القرارات النهائية الصادرة بحقهم من قبل السلطات التأديبية.5- المنازعات الخاصة بالرواتب والعلاوات والحقوق التقاعدية المستحقة للموظفين العموميين او للمتقاعدين منهم او لورثتهم.6- الطعون
التي يقدمها أي متضرر بطلب الغاء اي قرار او اجراء بموجب أي قانون يخالف الدستور او اي نظام يخالف الدستوراو القانون.7- الطعون التي يقدمها اي متضرر بطلب وقف العمل بأحكام أي قانون مؤقت مخالف للدستور أو نظام مخالف للقانون أو الدستور.8- الطعون والمنازعات والمسائل التي تعتبر من اختصاص المحكمة بموجب أي قانون اخر.9- الدعاوى التي يقدمها الافراد والهيئات بالغاء القرارات الادارية النهائية.10- الطعن في اي قرار اداري نهائي حتى لو كان محصنا بالقانون الصادر بمقتضاه.11- الطعن في اي قرارات نهائية صادرة عن جهات ادارية ذات اختصاص قضائي فيما عدا القرارات الصادرة عن هيئات
التوفيقوالتحكيم في منازعات العمل.

ب- تختص المحكمة في طلبات التعويض عن القرارات والاجراءات المنصوص عليها في الفقرة (أ) السابقة سواء رفعت اليها بصفة اصليه أو تبعيه.

وبالتدقيق في النص اعلاه ومقارنته بنص المادة 12 و14 من قانون ديوان المظالم فإن محكمة العدل العيا تختص اختصاصا محددا بالطعن من ذووي المصلحة في امور محددة حصرا اما ما جاء في قانون ديوان المظالم فإن النصوص جاءت فضفاضه وبالتالي مسألة التمييز ما بين عدم جواز الطعن أو التظلم اذا كان مرده القضاء أو معروض على القضاء فيه لبس وغموض يجب ازالته .

ثالثا : المركز الوطني لحقوق الانسان :
ايمانا بان للإنسان في هذا الوطن اهمية قصوى في المحافظة على كرامته وانسانيته كإنسان فقد صدر قانون المركز الوطني لحقوق الانسان في عام 2002 بموجب القانون المؤقت رقم 75 لسنة 2002 وتم اقراره عام 2003 ضمن مجموعه قوانين بعد اجراء بعض التعديلات ولغايات الاختصار فإن اهم ما جاء به من حيث الاهداف والواجبات تلك الواردة في المواد 4 و 5 من القانون والتي فحواها تعزيز مبادئ حقوق الانسان بإستلهامها رسالة الاسلام رسالة التسامح وترسيخ هذه المبادئ وتعزيز النهج الديمقراطي والتحقق من مراعاة حقوق الانسان وتدريسها وعقد المحاضرات والندوات وتبادل المعلومات والخبرات ووضع التوصيات والاقتراحات وللإنصاف فإن المركز نهض وبمنتهى المسؤوليه بواجباته الموكوله اليه ويقدم تقاريره بشكل منتظم (للإستزادة يرجى الاطلاع على احكام قانون المركز الوطني لحقوق الانسان رقم 75 لسنة 2002 وتعديلاته) .

وبعد أن بينا الامور المتعلقة بالمركز الوطني ومقارنتها مع قانون ديوان المظالم فإن البعد الانساني هو طابع المركز الوطني والبعد الاداري والقانوني هو طابع ديوان المظالم وقد يكون هناك بعض التقاطعات في الواجبات لكل منهما لكنهما بالنتيجة مختلفين في المهام وقد لا يوصف بأنهما مكملان لبعضهما البعض .

رابعا : ديوان المحاسبة
لأهمية ديوان المحاسبة فقد ورد النص على انشائه في المادة 119/1 و2 من الدستور والتي جاء فيها :
يشكل بقانون ديوان المحاسبة لمراقبة إيراد الدولة ونفقاتها وطرق صرفها :
1- يقدم ديوان المحاسبة الى مجلس النواب تقريرا عاما يتضمن آراءه وملحوظاته وبيان المخالفات المرتكبة والمسؤولية المترتبة عليها وذلك في بدء كل دورة عادية أو كلما طلب مجلس النواب منه ذلك .
2- ينص القانون على حصانة رئيس ديوان المحاسبة .
وبالرجوع الى قانون ديوان المحاسبه رقم 28 لسنة 52 والمؤقت رقم 3 لسنة 2000 وتعديلاته بعد اقراره عام 2002 والمنشور بالجريدة الرسمية عدد 1105 في 16/4/52 والجريدة الرسمية عدد 4533 في 17/2/2002 وقد جاء في مهام ديوان المحاسبة وفق المادة 2 و3 و4 والتي نوجزها بما هو آت:
انه دائرة مستقلة وظيفته مراقبة واردات الدولة ونفقاتها وحساب الامانات والسلفات والقروض والمستودعات وتقديم المشورة في المجالات المحاسبية والرقابة على الاموال العامة وتشمل الرقابه الوزارات والدوائر والمؤسسات العامة والبلديات واية جهة يقرر مجلس الوزراء رقابه الديوان عليها حيث جاء في المادة الخامسة من قانون ديوان المحاسبه مايلي :أ- يعين رئيس ديوان المحاسبة براتب الوزير العامل وعلاواته ويمارس صلاحيات الوزير في تنظيم الديوان وادارة أعمالهومراقبة انفاق مخصصاته وفي تعيين الموظفين وترفيعهم ونقلهم ومنحهم الاجازات وفيما يتعلق بتطبيق نظام الانتقال والسفر عليهم واحالتهم على التقاعد واتخاذ الاجراءات التأديبية بحقهم.ب- عند تغيب رئيس ديوان المحاسبة ينوب عنه في ممارسة صلاحياته وكيل ديوان المحاسبة.
وبالتدقيق في هذا نص المادة /5 من قانون ديوان المحاسبه فإن حصانة رئيس ديوان المحاسبة جاءت بشكل مباشر وهي عدم جواز عزله او نقله او إحالته على التقاعد او فرض عقوبات مسلكيه عليه الا بموافقة مجلس النواب اذا كان المجلس مجتمعا او بموافقة الملك بناء عل تنسيب مجلس الوزراء اذا كان المجلس غير مجتمع .

وهنا لابد من التوضيح من ان رقابة ديوان المحاسبة هي رقابه ماليه محضه وتندرج تحت مظله المحافظة على المال العام وان الاهمية القصوى للديوان هي تلك الحصانه الممنوحه لرئيسه اما من حيث الواجبات والمهام فهي ماليه بحته في حين ان ديوان المظالم كما اسلفنا مهامه ادارية وقانونية الى حد ما .

وبعد ان القينا الضوء وبشكل موجز على مقارنه داخلية من خلال مؤسسات الدولة الرقابيه بقي ان نشير ان المملكة خطت خطوات واسعه في مجال الرقابه العامه مثل هيئة مكافحة الفساد وسبقها ديوان الرقابة والتفتيش الذي تم حله في عام 2002 وكذلك انشاء وزارة تطوير القطاع العام وكذلك مركز المظالم التابع لمديرية الامن العام ، كل هذه الامور تجعل التوجهات سليمه من الناحية القانونية والدستورية ومع كثرة التشعبات وتداخل الاختصاصات وعدم وضوح الرؤية احيانا الا انها بالنتيجة تصب في مصلحة الدولة والمواطن على حد سواء .

خامسا : السند الدستوري لانشاء ديوان المظالم
مع انه لا يوجد نص صريح ورد في الدستور الاردني من اجل انشاء ديوان للمظالم الا ان الدستور الاردني اشار الى حق المواطن في التظلم ومخاطبة السلطات فيما ينوبه حيث جاء في المادة 17 منه مايلي : ((للأردنيين الحق في مخاطبة السلطات العامة فيما ينوبهم من أمور شخصية أو فيما له صلة بالشؤون العامة بالكيفية والشروط التي يعينها القانون ))
وعليه فإن قانون ديوان المظالم وبقية المراكز التي اشرنا اليها تستمد قانونيتها من هذا النص الدستوري .

البعد الثاني الدولي :
واستكمالا للتوضيح فإننا نود أن نشير الى اجراء مقارنه ما بين ديوان المظالم الاردني وديوان المظالم السعودي وسنلاحظ بعض الفروقات في الاختصاصات ومدى قدرة ديوان المظالم على تحقيق الاهداف المرجوه.
- نظام ديوان المظالم في المملكة العربية السعودية
صدر هذا النظام بالمرسوم الملكي رقم م/51 / تاريخ 17/7/1402 هـ المنشور بالجريده الرسمية ام القرى بالعدد 2918 تاريخ 28/7/1402 هـ
نقتطف منه المواد التالية ذات الصلة المباشرة في هذه الدراسة :
المادة الاولى: ديوان المظالم هيئة قضاء إداري مستقلة، يرتبط مباشرة بالملك
يتألف من رئيس بمرتبة وزير، ونائب رئيس أو أكثر،وعدد من النواب المساعدين.
المادة الثالثة :يعين رئيس الديوان وتنتهي خدماته بامر ملكي وهو مسؤول مباشر أمام الملك(خادم الحرمين )
المادة الثامنه : يختص ديوان المظالم بالفصل فيمايلي :
أ) الدعاوى المتعلقة بالحقوق المقررة في نظم الخدمة المدنية والتقاعد لموظفي ومستخدمي الحكومة والأجهزة ذوات الشخصيةالمعنوية العامة المستقلة أو ورثتهم والمستحقين عنهم ب)الدعاوى المقدمة من ذوي الشأن بالطعن في القرارات الإدارية متى كان مرجع الطعن عدم الاختصاص أو وجودعيب في الشكل أو مخالفة النظم واللوائح أو الخطأ في تطبيقها أو تأويلها أو إساءة استعمال السلطة. ويعتبر في حكم القرار الإداري رفض السلطة الإدارية أو امتناعها عن اتخاذ قرار كان من الواجب عليها اتخاذه طبقاً للأنظمة واللوائح .
ج)دعاوى التعويض الموجهة من ذوي الشأن إلى الحكومة والأشخاص ذوي الشخصية العامة المستقلة بسبب أعمالها . د) الدعاوى المقدمة من ذوي الشأن في المنازعات المتعلقة بالعقود التي تكون الحكومة أو أحد الأشخاص المعنوية طرفاً فيها .هـ) الدعاوى التأديبيةالتي ترفع من هيئة الرقابة والتحقيق .و) الدعاوى الجزائية الموجهة ضد المتهمين بارتكاب جرائم التزوير المنصوص عليها نظاماً، والجرائم المنصوص عليها في نظام مكافحة الرشوة ، والجرائم المنصوص عليها في المرسوم الملكي رقم 43 وتاريخ 29/11/1377هـ والجرائم المنصوص عليها في نظام مباشرة الأموال العامة الصادربالمرسوم الملكي رقم 77 وتاريخ 23/10/1395هـ . وكذلك الدعاوى الجزائية الموجهة ضدالمتهمين بارتكاب الجرائم والمخالفات المنصوص عليها في الأنظمة إذا صدر أمر من رئيس مجلس الوزراء إلى الديوان بنظرهاز) طلبات تنفيذ الأحكام الأجنبية .ح)الدعاوى التي من اختصاص الديوان بموجب نصوص نظامية خاصة.ط) طلب المحاكم الأجنبية إيقاع الحجز التحفظي على ممتلكات أو أموال داخل المملكة.المادة 9:
لا يجوز لديوان المظالم النظر في الدعاوى المتعلقة بأعمال السيادة، أو الاعتراض على ما يصدر عن المحاكم.
من خلال ملاحظة وتدقيق متاني نجد أن ديوان المظالم في المملكة العربية السعودي هوجهة قضائية ادارية على درجة واحدة وتتشابه اختصاصته في امور كثيرة مع قانون محكمة العدل العليا .
الخلاصة :
ان ديوان المظالم في المملكة الاردنية الهاشمية حديث النشأة ويحتاج الى وقت كافي حتى تستقر صلاحياته وتوجهاته وتوصياته اذا أن هذا الديوان في حقيقة الامر لا يملك اية صلاحيات تنفيذية ولا يستطيع ان يصدر احكاما فهو ليس جهة قضاء ولا جهة اداره تنفيذية كل ما في الامر انه يصدر التوصيات ويباشر التحقيقات ووفق احكام المواد 18 و 19 و20 فإن الرئيس وبعد استكمال اجراءاته واذا تضمنت مخالفة القانون او الاهمال او عدم الانصاف او عدم تحقيق المساواة أو غير قانونية او اهمال او تقصير او الخطأ فإن الرئيس يقوم بكتابه تقرير مفصل الى الادارة المشكو منها وله الحق في تقديم التوصيات اضافة الى ان الرئيس له كامل الحق في تضمين ما ورد من مخالفات ضمن التقرير السنوي بنتائج اعماله – وعطفا- على ما سبق فإن ديوان المظالم في ظل قانونه الحالي والانظمة المعمول بها سيساعد الى حد ما في التخفيف من حجم القضايا والشكاوى الادارية التي يتم تقديمها الى جهات قضائية سواء كانت ادارية او غيرها وإن محكمة العدل العليا خطت خطوات واسعه واصبحت بصماتها واضحه في استقرار القواعد القانونية الادارية .
وحيث ان قانون محكمة العدل العليا يراقب القرار الاداري المحض وكثيرا ما ردت دعاوى لأسباب شكليه محضه والمامول بهذه المناسبة ان يتنبه المشرع الاردني الى ضرورة تطوير القضاء الاداري بان تكون درجاته على مرحلتين اسوة بالكثير من دول العالم .

وغنى عن البيان فإنه ومع مرور الوقت و بالتعاون التام ما بين ديوان المظالم والادارات العامة سيتم وضع اعراف ادارية جديده في منتهى الدقه والشفافيه .

والله ولي التوفيق.
المحامي الدكتور
محمد سالم ملحم
Mmelhem _2000@yahoo.com