رقابة مجلس الأمة على القوانين المؤقتة الدورة الاستثنائية

رقابة مجلس الأمة على القوانين المؤقتة الدورة الاستثنائية

صدرت الارادة الملكية السامية بدعوة مجلس الامة للإنعقاد في دورة استثنائية لمناقشة وإقرار القوانين الواردة فيها ، وحيث ان جميع القوانين التي أحيلت للدورة الاستثنائية هي قوانين مؤقته وعليه رأيت أنه من الواجب ان نبين من خلال هذه الدراسة المقتضيه لطبيعة القوانين المؤقته وماهيتها واساسها القانوني والاساس العملي وشروطها والصلاحيات الدستورية التي يملكها البرلمان لرقابتها من حيث الاجازة او التعديل او الرفض وقبل كل ذلك سنعرض بإيجاز ايضا للدورة الاستثنائية .

الدورة الاستثنائية :
وهي الفترة التي ينعقد فيها مجلس الامة بناء على دعوة الملك لضرورة ما ولمدة غير محددة من اجل إقرار أمور معينه تبين في الاراده الملكية السامية ، هذا ولا يجوز إضافة امر لهذه الدورة غير ما ورد بيانه في الاراده وقت صدورها وعلى هذا نصت المادة 82 من الدستور الاردني على مايلي (( للملك ان يدعو عند الضرورة مجلس الامه الى الاجتماع في دورات استثنائيه ولمدة غير محددة لكل دورة من أجل اقرار أمور معينه تبين في الارادة الملكية عند صدور الدعوى وتفض الدورة الاستثنائية بارادة ملكيه)) .

أيضا يدعى مجلس الامه لدورة استثنائية متى طلبت ذلك الأغلبية المطلقة لمجلس النواب للضرورة أيضا ولو لم يأتي النص عليها في الحالة الثانية وفي الحالتين تتم من قبل الملك وهو الذي يقدر الضرورة في الحالة الاولى التي نص عليها الدستور أما الحالة الثانية فإن الاغلبية المطلقة التي طلبت ذلك هي التي تحدد الضرورة أي ان مجلس النواب عندما ينسب بدورة استثنائية هو الذي يحدد حالة الضرورة .


ولنعد الى ما جاء في هذه الدراسة ابتداء :
أولا : التعريف بالقوانين المؤقتة :
وقبل ذلك لا بد من الإشارة الى ان الكثير من دول العالم ضمنت دساتيرها بالقوانين المؤقته مع اختلاف المسمى وهذه الدول هي مصر وفق المادة 147 من دستور عام 52 وسماها المشرع المصري المراسيم بقوانين الدستور السوداني م/90 ، الدستور الكويتي م/71 ، الدستور الهندي م/123 ، الدستور الياباني م /54 ، الدستور الليبي م/64 ، الدستور السوري م11 ، دستور دولة الامارات م/27 ، وكثير ايضا من الدول.

1) التعريف بالقوانين المؤقته : يكاد يجمع الفقة : (( على أن القوانين المؤقتة هي تشريعات استثنائية تصدرها السلطة التنفيذية فيما بين أدوار انعقاد البرلمان او خلال فترة حلة وذلك لإتخاذ تدابير سريعه في ظروف لا تحتمل التأخير على أن تعرض على البرلمان في أول اجتماع)).
هذا التعريف يتوافق نص المادة 94 من الدستور الأردني والتي جاء فيها: (( عندما يكون مجلس الامة غير منعقد او منحلا ، يحق لمجلس الوزراء بموافقة الملك ان يضع قوانين مؤقتة في الامور التي تستوجب اتخاذ تدابير ضرورية لا تحتمل التأخير أو تستدعي صرف نفقات مستعجلة غير قابله للتاجيل ، ويكون لهذه القوانين المؤقته التي يجب الا تخالف احكام هذا الدستور قوة القانون ، على ان تعرض على المجلس في أول اجتماع يعقده ، وللمجلس ان يقر هذه القوانين او يعدلها ، أما اذا رفضها فيجب على مجلس الوزراء بموافقة الملك ان يعلن بطلانها فورا ، من تاريخ ذلك الاعلان يزول مفعولها ، على الا يؤثر ذلك في العقود والحقوق المكتسبة )) .
2) ماهية القوانين المؤقته :
تملك السلطة التنفيذية في الاردن وبعض الدول الاخرى حق اصدار القوانين او المراسيم في فترات عدم الانعقاد او عندما يكون البرلمان منحلا وهذا الحق الذي منحه الدستور الاردني للسلطة التنفيذية اساسه العملي او تبريراته تقوم على ركيزتين أساسيتين هما :
1) حالة الضرورة : وهي التبرير العملي
2) والنص الدستوري : وهو التبرير القانوني

وهكذا فإن نظرية الضرورة كمبرر عملي لتداخل الاختصاص فيما بين السلطات لا تحرر السلطة التنفيذية من الخضوع لمبدأ الشرعية في بعض الظروف الاستثنائية تحررا مطلقا وبالتالي ليست سببا من اسباب الاباحه وايضا هو توسع في دائرة الشرعيه فتجيز من الاعمال ما لا يجوز في الظروف العادية ، كل ذلك وفق احكام الدستور وعدم التعسف في استعمالها .
3) الأساس القانوني للقوانين المؤقتة :
إن الدساتير الأردنية المتعاقبه تبَنت الاتجاه الصريح في منح السلطة التنفيذية الحق في إصدار القوانين المؤقتة (Rrovisional Laws ) في الأمور التي تستوجب اتخاذ تدابير لا تحتمل التأخير ولتوضيح ذلك سنورد النصوص الدستورية في هذا الأمر :
1) المادة 40 من دستور عام 28 والتي جاء فيها (( عندما يكون المجلس التشريعي غير منعقد ، يحق لسمو الامير في المجلس ان يضع القوانين المؤقته اللازمة في أي موضوع ويكون لهذه القوانين المؤقته التي يجب ان لا تخالف احكام القانون الاساسي قوة القانون ، على أن تعرض على المجلس التشريعي في بدء دورته التالية اما القوانين المؤقته التي اجيزت لتأمين انجاز التزامات سموه العهديه فيجب ان تعرض بالصورة المذكورة ))
2) المادة 53 من دستور عام 47 والتي جاء فيها : (( عندما يكون المجلس غير منعقد يحق لمجلس الوزراء بموافقة الملك ان يضع القوانين المؤقته اللازمة في أي موضوع ، ويكون لهذه القوانين التي يجب الا تخالف احكام الدستور قوة القانون ، على ان تعرض على المجلس بدء دورته التالية ، اما القوانين المؤقته التي اجيزت لتأمين التزمات جلالته العهديه فيجب الا تعرض بالصورة المذكورة ، وإذا لم يقر المجلس في دورته المذكورة القانون المؤقت الذي عرض عليه بالصورة التي سبق ذكرها فيعرض القانون نفسه مرة ثانية في بدء الدورة التالية ما لم يقرر مجلس الوزراء بموافقة الملك سحبه ، وفي حالة سحب القانون المؤقت بالصورة المذكورة او عدم اقرار المجلس اياه مرة ثانية في دورته التالية ، يعلن مجلس الوزراء بموافقة الملك بطلان نفاذه فورا ، ومن تاريخ ذلك الاعلان يزول ما كان له من قوة القانون ، وإذا اقترح المجلس في أي دورة اجراء تعديلات في قانون مؤقت ووافق مجلس الوزراء بتصديق من الملك على هذه التعديلات ، كان لهذا القانون المؤقت بالصورة التي عدل اليها قوة القانون ، وإذا رفض المجلس اجازة أي قانون وضع امامه لتامين انجاز التزامات الملك العهدية فلمجلس الوزراء بتصديق من الملك ان يضع التشريع اللازم بصورة قانون مؤقت ولا يعرض هذا القانون المؤقت على المجلس ، وأما القوانين المؤقته التي اجيزت لضرورة صرف نفقات مستعجلة فتعرض على المجلس كسائر القوانين المؤقته وعندئذ يعتبر ما تم انفاقه مقبولا ، مع امكانية اعادة النظر فيما لم يتم انفاقه شرط الا يتعارض ذلك مع العقود الحقوقية والحقوق المكتسبة ))
3) دستور 52 المادة 94 قبل التعديل والتي جاء فيه : (( عندما يكون مجلس الامه غير منعقد يحق لمجلس الوزراء بموافقة الملك ان يضع قوانين مؤقته لمواجهة الطوارئ التالية :
1- الكوارث العامه
2- حالة الحرب والطوارئ
3- الحاجة الى نفقات مستعجلة لا تحتمل التأجيل
ويكون لهذه القوانين المؤقته التي يجب الا تخالف احكام الدستور قوة القانون ، على ان تعرض على المجلس في اول اجتماع يعقده ، فإذا لم يقرها وجب على مجلس الوزراء بموافقة الملك ان يعلن بطلان نفاذها فورا ، ومن تاريخ ذلك يزول ما كان لها من قوة القانون على الا يؤثر ذلك في العقود والحقوق المكتسبة .
4) المادة 94 بعد تعديلها عام 1958 والتي جاء فيها : (( عندما يكون مجلس الامة غير منعقد او منحلا يحق لمجلس الوزراء بموافقة الملك ان يضع قوانين مؤقته في الامور التي تستوجب اتخاذ تدابير ضرورية لا تحتمل التاخير او تستدعي صرف نفقات مستعجلة غير مستعجلة قابلة للتأجيل ، ويكون لهذه القوانين المؤقته التي يجب ان لا تخالف احكام هذا الدستور قوة القانون ، على ان تعرض على المجلس في اول اجتماع يعقده وللمجلس ان يقر هذه القوانين او يعدلها ، اما اذا رفضها فيجب على مجلس الوزراء بموافقة الملك ان يعلن بطلانها فورا ، ومن تاريخ ذلك الاعلان يزول مفعولها على الا يؤثر ذلك في العقود والحقوق المكتسبة ))
الملاحظ أن المشرع الأردني في هذا اسقط تعبير الكوراث العامة وحالة الحرب والطوارئ التي جاءت قبل التعديل ورغم ما تتصف به من عمومية وشمول الا انه استعمل بدلا منها تعبيرات اكثر عمومية وشمول بعد التعديل .
وهنا لا بد من الإشارة الى ان مسألة التبرير العملي الذي أشرنا إليه والذي يرجع امره للسلطة التنفيذية لكن للبرلمان كامل الحق في بسط رقابته على تلك القوانين وبيان مدى ملائمة حالة الضرورة وهل هناك اعتبارات عمليه تبرر صدوره وفي كل الاحوال لمجلس الامه كامل الصلاحيات في الاجازة او التعديل او الرفض ونامل من السادة اعضاء مجلس النواب ان يقوموا ببسط رقابتهم التامة والكاملة على هذه القوانين .

4) شروط إصدار القوانين المؤقتة
من نص المادة 94 يتضح جليا إن السلطة التنفيذية لا تملك سن القوانين وإصدارها في حالة انعقاد المجلس وبالتالي فإن إصدار قانون مؤقت في حالة انعقاده فإنه يكون منعدما لسبب الاختصاص الجسيم بإعتداء السلطة التنفيذية على السلطة التشريعية واختصاصها .

وعليه لا بد من توافر شرطين وهما :
1) شرط الزمن
2) شرط الظرف

وعليه فإن شرط الزمن يتمثل في حالة عدم انعقاد مجلس الأمة او حالة حله وبذلك يكون دستور عام 52 وتعديلاته قد انهى الخلاف الذي كان قائما في ظل الدستورين السابقين 1928 و1947 الذين لم ينصا الا على حالة عدم الانعقاد وهي العطلة البرلمانية التي تفصل ما بين ادوار انعقاد البرلمان وبين الدورة العادية والدورة الغير عاديه والاستثنائية ونعرض بايجار لتعريف الدورة العادية والدورة الغير عادية بعد أن كنا قد عرفنا الدورة الاستثنائية .

اولا : الدورة العادية :
هي الفترة التي ينعقد خلالها مجلس الامة ليمارس اختصاصاته المنوطه به في الوقت المحدد بالدستور ، وهي واحده لكل سنه ، وتبدا في اليوم الاول من شهر اكتوبر وتستمر اربعه اشهر الا اذا حل الملك مجلس النواب ويمكن للملك ايضا ان يمدد الدورة مدة اخرى لا تزيد على ثلاثة اشهر .
لكن اذا لم يدع مجلس الامة الى الاجتماع العادي في التاريخ المذكور فإنه يجتمع من تلقاء نفسه .
ثانيا : الدورة غير العادية :
هي التي يعقدها مجلس الامه خلال الاربعة اشهر من تاريخ حله حسبما تنص عليه الفقرة الأولى من المادة (73) من الدستور الاردني ، وتعتبر هذه الدورة كالدورة العادية من حيث التمديد والتأجيل .
أما الحالة الأخيرة من شرط الزمن فهي : حالة حل المجلس
إذا كان الدستور الاردني الحالي 1952 قد ازال اللبس فيما يتعلق بغيبة مجلس الامة ، عندما اضاف حل مجلس الامه الى عدم الانعقاد كحالتين تفسران غيبة مجلس الامة ، فإن الوضع عندنا لم يكن بهذا الوضوح في ظل القانون الاساسي لشرق الاردن الصادر عام 1928 م ، والدستور الاردني الصادر عام 1946 م ،والذي نشر بالجريدة الرسمية في 1 فبراير عام 1947م ، اذ كانا ينصان فقط على حالة عدم انعقاد المجلس التشريعي ( مجلس الامه ) .
اما الحل فلم يرد في أي من هذه الدستورين ، وبالتالي تشابها مع الدستور المصري سنة 1923 الذي اجاز للسلطة التنفيذية اصدار مراسيم بقوانين فيما بين ادوار انعقاد البرلمان فقط ، ولم يذكر الحل .

هذا الوضع اثار الجدل الواسع في مجال حق السلطة التنفيذية في اصدار القوانين المؤقته في فترة الحل .

فمن الفقة من انكر على السلطة التنفيذية حقها في اصدار القوانين المؤقته في فترة الحل . وحجته في ذلك ان حالة عدم انعقاد المجلس ، انما تنصرف فقط الى العطلة البرلمانية التي تفصل بين دورتي الانعقاد .

وليس تلك الفترة التي تفصل بين فصلين تشريعيين ، اما الراي الاخر فقد ايد حق السلطة التنفيذية في اصدار القوانين المؤقته في فترة الحل ، حتى ولو لم ينص عليها الدستور صراحه لأن عدم الانعقاد في هذا الرأي ليس معناه العطلة البرلمانية فقط ، وإنما غيبة البرلمان كذلك ، وهي تتحقق في حالة الحل ايضا لهذا رد وزير العدل المصري على المعارضة الوفدية في مجلس الشيوخ في دستورية المراسيم بقوانين الصادرة في فترة حل مجلس النواب فيما بين 2 فبراير عام 1928 م و12 ابريل في نفس العام بقوله : ( انه قد اجاز الدستور حل مجلس النواب ، فإنه يكون غير المعقول الا يهيئ للأمه في غيبة المجلس اداة تتولى التشريع في الاحوال المستعجلة او الضرورية التي لا تحتمل الاناه والانتظار ).
ويتوافر القيد الزمني في حالة الحل ، فالحل لا ينهي دورة المجلس فقط بل ينهي الفصل التشريعي نهاية تامة ، ويبدا المجلس الجديد عندما ينعقد فصل تشريعي جديد ، وهذا ما اجمع عليه الفقة وهو المعمول به من الناحية العملية.

الشرط الثاني : شرط الظرف
إذا كانت القوانين المؤقته تجد اساسها ومبررها العملي في نظرية الضرورة ، فإنها تفترض ان هناك ظروفا غير متوقعة إجتاحت البلاد ، ويحتاج الامر الى اصدار تشريعات سريعه لمواجهة هذه الظروف ، في حين يكاد البرلمان غير موجود بسبب عدم إنعقاده او حله .

لذا تتطلب المادة (94) من الدستور الاردني الحالي ان يتوافر عن الظروف ما يستوجب اتخاذ تدابير ضروريه لا تحتمل التأخير او تستدعي صرف نفقات مستعجلة غير قابله للتأجيل ، وذلك لتتمكن السلطة التنفيذية من اصدار القوانين المؤقته ، اضافة الى الشرط الزمني المتعلق بغياب مجلس الامة فالظروف الخاصة التي بينتها المادة (94) تنحصر في حالتين :
الحالة الاولى : امور تستوجب اتخاذ تدابير ضروريه لا تحتمل التأخير .
الحالة الثانية :امور تستدعي صرف نفقات مستعجلة غير قابله للتأجيل .
والفقة والقضاء المقارن يجمعان في ظل النصوص الحالية ، على ان تقدير الضرورة يعود للسلطة التنفيذية كمبرر لإصدار القوانين المؤقته تباشره تحت رقابة البرلمان ، ومن قضاء مجلس الدولة المصري في ذلك قوله (( ان قيام الضرورة الملجئة لإصدار المراسيم بقوانين من السلطة التنفيذية فيما بين دوري الانعقاد .... أمر متروك للسلطة التنفيذية تقدره رقابة البرلمان بحسب الظروف والملابسات القائمة في كل حالة ، وليست هناك مقاييس منضبطة للتحقق من قيام تلك الضرورة )) ( وفي حكم آخر لها ... ان يترك للسلطة التنفيذية تقدير ملاءمة او عدم ملاءمة استعمالها تحت رقابة البرلمان وذلك لانه قد يتعذر على غير تلك السلطة تقدير هذه الملاءمة تقديرا كاملا ....) .

إن جميع ما ذكر من شروط شكليه وموضوعيه لحق السلطة التنفيذية باصدار القوانين المؤقته كل ذلك ايضا منوط بشرط مهم الا وهو سيادة الدستور وعدم مخالفة احكامه فلا خير في دستور اذا كان من الممكن تعطيل احكامه ووفق ضماناته بارادة الحكام ومن هنا كانت سيادة الدستور الركزة الاساسية لقاعدة المشروعية .

وأخيرا : الصلاحيات الدستورية التي يملكها مجلس الأمة إزاء القوانين المؤقته وهو ما يسمى بالرقابة السياسية( رقابة البرلمان ).

أولا : اقرار القوانين المؤقته
إن موافقة البرلمان على القانون المؤقت تعني إقرار مجلس الأمة للسلطة التنفيذية على ما اقدمت عليه بحيث يصبح تشريعا عاديا كأي تشريع آخر أصدره مجلس الامة وتزول عن الصفة المؤقته التي كانت لصيقه به وتصبح قوانين شرعية ويصبح ما بها من سلطة اجبارية ونهائية .

ثانيا : حق المجلس في التعديل
على ضوء التعديل الذي طرأ على المادة (94) في عام 1958 فإن الدستور منح البرلمان حق التعديل في القانون المؤقت وعندما يقوم البرلمان بالتعديل فإن القانون لا بد من حصولة على تصديق واصدار جديدين من قبل الملك والنشر في الجريدة الرسمية لان البرلمان جاء بأحكام جديدة او انه حذف او الغى احكاما سابقة وهذا الامر معمول به سابقا اذ شمل تعديلا على القانون المؤقت رقم 57 لسنة 2003 قانون معدل لقانون الدفاع المدني والقانون رقم 57 لسنة 2001 قانون إلغاء أكاديمية الطيران وهناك الكثير من المواد القانونية التي تم تقديمها في المجالس النيابية السابقة وهذا امر يحمد عليه .

ثالثا : حالة رفض القانون المؤقت
يملك مجلس الامة الحق في ان يرفض القانون المؤقت وان يرده ، وفي هذه الحالة فإن مجلس الوزراء بموافقة الملك لا مفر امامة الا ان يعلن بطلان هذا القانون المؤقت فورا ، ويترتب على بطلان القانون المؤقت زوال مفعوله من تاريخ ذلك الاعلان على الا يؤثر ذلك البطلان في العقود والحقوق المكتسبة ، وهذا يعني ان بطلان القانون المؤقت الذي رفضه البرلمان وانعدامه يسري بالنسبة للمستقبل فقط أي ان الاثار التي انتجها القانون المؤقت قبل رفضه تبقى ساريه .

ولعل قانون السير المؤقت كان القانون الاخير الذي رفضه مجلس الامه في دورته العادية السابقة اضافة الى قانون الاستملاك وقانون جوازات السفر وهي امثلة حيه على ذلك .

وفي الختام اردنا ان نعرض بإيجاز لهذا الامر خاصة ان الدورة الاستثنائية الحالية ستناقش القوانين المؤقته المحددة بالأرادة الملكية آملين ان يقوم مجلس الامهة بواجباته الدستورية بفرض رقابته الكاملة والشاملة والتامه على القوانين المؤقته الحالية وتفعيل مضامين الدستور الاردني ايضا في الرقابة الكلية وكل ذلك يصب في مصلحة الوطن .

والله ولي التوفيق ،،،
المحامي الدكتور
محمد سالم ملحم
مدير مركز عين شمس للدراسات الدستورية والقانونية